موانع اجرای استراتژی در سطح ملی
تاکنون از خود پرسیده اید که چرا با وجود این همه برنامه استراتژیک در سطح ملی اما باز در بسیاری موارد در سیاستگذاری و حکمرانی دچار مشکل هستیم؟ چند درصد از برنامه های توسعه پنج ساله اهداف مندرج در خود را محقق کرده اند؟ موانع اجرای استراتژی های در سطح ملی کدامند؟ چرا برنامه هایی که برای نوشتن آن ها ساعت ها زمان صرف شده است و از مشاوران و خبرگان متعددی بهره برده اند در عمل نمی توانند تاثیر اساسی بر شاخص های کلیدی عملکرد بگذارند و سبب تحولاتی شگرف شوند؟ برنامه های توسعه ملی، اسناد راهبردی در حوزه های متنوع، اسناد راهبردی وزارت خانه ها، شهرداری ها و نهادهای سیاست گذار ملی و… تا کنون در عمل چقدر موفق بوده اند؟ این ها سوالاتی است که ما و شما می بایست در مورد آن ها گفت و گو کرده و به دنبال راهکار باشیم.
چندی قبل در گروه ریتون مقاله دو قسمتی منتشر کردیم تحت عنوان اینکه آیا جای برنامه های استراتژیک در کتابخانه ها است؟ و سعی کردیم تا در آن به واکاوی ابعاد مختلف عدم اجرای استراتژی ها در عمل بپردازیم. باید این را بدانیم که کلمات هر چقدر هم که قوی باشند هر چقدر هم که خلاقانه و زیرکانه نوشته شده باشند و هز چقدر هم که با نوآوری و اقدامات ارزش آفرین همراه باشند اما تا زمانی که روی کاغذ باقی بمانند برای ما منشا خیر و اثر نخواهند بود. بررسی ها و پیمایش های بسیار در طی دو دهه گذشته نشان می دهند که 60 الی 80 درصد از برنامه های استراتژیک به اهداف مندرج در خود دست پیدا نمی کنند و این امر زمانی که در سطوح استراتژی از استراتژی سطح کسب و کار به سمت بنگاه مادر و سطح ملی حرکت می کنیم، بیشتر می شود. بیش از هفتاد درصد شکست ها در مرحله اجرای استراتژی است و در حقیقت مشکل واقعی استراتژی بد نیست بلکه مشکل اجرای نامناسب استراتژی است. بسیاری از مدیران و سیاستگذاران به صراحت اعلام کرده اند که مشکل ما تدوین استراتژی و اسناد کلان نیست بلکه مشکل اصلی ما اجرای آن ها است. هنگامی که بدون در نظر گرفتن نقش ساختار، سیستم، توانمندی، دانش، فرهنگ اقدام به تدوین برنامه و اسناد کلان می کنیم یا هنگامی که ذینفعان کلیدی و انتظارات ایشان را نادیده گرفته و پشت درب های بسته اسناد کلان استراتژیک کشور تدوین و تصویب می شوند و با گذاشتن نامه ای بر روی آن به همه مجریان برای ابلاغ ارسال می کنیم، قطعا نبایست انتظار داشته باشیم که در عمل شاهد تحول و دگرگونی خاص و و ویژه ای باشیم. شاید اولین گام در این راستا شناسایی موانع سر راه اجرای استراتژی باشد تا با تامل و تفکر و هم فکری در گام بعد بتوان برای آن ها به راه حل هایی اثر بخش رسید.
در همین راستا مدتی است که با همکاری دانشجویان کارشناسی ارشد مدیریت در تلاش هستیم که موانع اجرای استراتژی ها در سطح ملی را شناسایی کنیم و با تقسیم بندی استراتژی های کلان تلاش کردیم که موانع هر سند را در قالب پایان نامه کارشناسی ارشد توسط یکی از دانشجویان کار کنیم. هدف این است که موانع اجرای استراتژی ها در سطح کلان شناسایی شده و در مورد ریشه ها و علل آن ها تامل شود و با ارائه پیشنهادات سیاستی به سیاستگذاران تلاش کنیم تا اثربخشی اسناد استراتژیک و کلان کشور را ارتقا دهیم.
درگام نخست با دو تن از همکارانمون در تیم ریتون به تحلیل و بررسی طرح جامع استراتژیک شهر تهران پرداختیم و تلاش کردیم تا با استفاده از تحلیل کیفی و مصاحبه خبرگانی به شناسایی موانع اجرای طرح جامع استراتژیک شهر تهران پرداخته و آن را در قالب مدلی ارائه کنیم. این پژوهش در قالب مقاله ای علمی پژوهشی در فصلنامه مدیریت شهری و روستایی با عنوان (مدلی به منظور شناسایی موانع اجرای طرح جامع راهبردی شهر تهران با استفاده از تئوری داده بنیاد کلاسیک) به چاپ رسید.
همانگونه که مدل نهایی این پژوهش نشان می دهد، موانع اجرای طرح جامع استراتژیک شهر تهران در سه مقوله اصلی موانع پیش آیندی، موانع حین عمل و موانع پس آیندی مقوله بندی شده اند.
موانع پیش‌آیندی، موانعی هستند که در مرحلﮥ پیش از برنامه‌ریزی، بر چگونگی اجرای برنامه‌ها در آینده تﺄثیرگذار می‌باشند. در این راستا مقولﮥ اصلی مطالعات امکان‌سنجی مشتمل بر دو زیرمقولﮥ پیش‌نیازهای برنامه‌ریزی و پیش‌نیازهای اجرایی، شناسایی گردید.نیازسنجی یکی از نخستین مراحلی است که در فرآیند برنامه‌ریزی شهری انجام می‌گیرد و فرآیندی است که فاصله و شکاف بین “وضع موجود” و “وضع مطلوب” را شناسایی نموده و سپس اهداف را در قالب نیازها اولویت‌بندی می‌کند. انجام مطالعات امکان‌سنجی شرایطی را برای برنامه‌ریزان فراهم می‌سازد تا در فضای واقعی و به دور از هرگونه آرمان‌گرایی، آیندﮤ حاصل از سناریو‌های مختلف را از طریق انجام مطالعات عمیق و استفاده از مدل‌سازی‌های پیشرفته و با تکیه بر آمار کمّی که دقیق‌ترین نتایج را میسر می‌سازد، پیش‌بینی کرده و پایﮥ برنامه‌ریزی‌ها و پیشنهادات طرح را بر این مطالعات قرار دهند. به عقیدﮤ بسیاری از کارشناسان حوزﮤ برنامه‌ریزی شهری، در انجام مطالعات طرح جامع راهبردی تهران، این مطالعات و پیش‌بینی‌ها در خصوص فراهم‌سازی بسترها و پیش‌نیازهای ضروری برای برنامه‌ریزی و اجرای برنامه‌ها صورت نگرفته است و در ارائﮥ پیشنهادات طرح تنها به نتایج مطالعات پراکنده مشاوران طرح اکتفا شده که در موارد بسیاری، از انسجام و وحدت رویه لازم برخوردار نبوده و نظارت کافی نیز بر چگونگی تهیﮥ آنها صورت نگرفته است. یکی از شروط اصلی نیازسنجی این است که کلیﮥ گروه‌های ذینفع در این فرآیند مشارکت نموده و نظرات ایشان در پیشنهادات طرح لحاظ می‌گردد که متﺄسفانه امر مشارکت نیز یکی از مواردی است که در برنامه‌ریزی شهری در ایران و علی‌الخصوص در طرح جامع راهبردی شهر تهران بسیار کمرنگ است. در خصوص مضمون موانع پیش‌آیندی با مقولﮥ اصلی مطالعات امکان‌سنجی و دو زیرمقولﮥ فرعی پیش‌نیازهای برنامه‌ریزی و پیش‌نیازهای اجرایی، آنچه در خلال این پژوهش و از تحلیل محتوای اسناد و مصاحبه های خبرگانی استخراج شد بیان می کنند که: بسیاری از بسترهای لازم برای برنامه‌ریزی به روش راهبردی در ایران فراهم نیست. زیرساخت‌های موجود، همگام با تغییر رویکرد برنامه‌ریزی از سنتی به استراتژیک، به‌روزرسانی نشده‌اند. هیچگونه مطالعات شبیه‌سازی و یا مدل‌سازی جنبه‌های گوناگون طرح‌ها انجام نشده است. نظام آمار و اطلاعات از انسجام کافی برخوردار نبوده و امکان دسترسی بهنگام به آمارها و اطلاعات مورد نیاز در بسیاری از موارد وجود ندارد. در پیش‌بینی‌های طرح به چگونگی تﺄمین مالی پیشنهادات و بازتاب‌های اقتصادی حاصل از آن پرداخته نشده است. در پیش‌بینی‌های طرح به میزان و کیفیت امکانات اجرایی دستگاه مجری و سایر بخش‌ها توجه کافی نشده است. در دستگاه مجری نیروهایی که به لحاظ دانش و تخصص، آمادگی اجرای برنامه‌های طرح را داشته باشند به تعداد کافی وجود ندارد و این امر در مرحلﮥ پیش از برنامه‌ریزی مورد توجه قرار نگرفته است.
موانع حین عمل، موانعی هستند که در مرحلﮥ برنامه‌ریزی، بر چگونگی اجرای برنامه‌ها در آینده تﺄثیرگذار می‌باشند. در این راستا مقولﮥ اصلی محتوا مشتمل بر سه زیرمقولﮥ موانع ارتباطی، مشکلات اسناد برنامه و موانع نگرشی و ادراکی، شناسایی گردید. طرح جامع راهبردی شهر تهران فاقد جنبه‌های مشارکتی بوده و در غیاب بسیاری از ذینفعان و مردم و بدون توجه به منافع و نیاز ایشان، تهیه شده است. بسیاری از پیشنهادات طرح فاقد طرح‌های عملیاتی معین و میان مدت هستند. ارتباط میان طرح جامع با طرح‌های فرادست و پایین دست آن مشخص نبوده و در موارد بسیاری تعارضات آشکاری بین این طرح‌ها وجود دارد. تصمیمات طرح یکطرفه و بدون حضور و بررسی و ارزیابی متخصصان، صورت گرفته است. چشم‌اندازهای طرح به پیشنهاد مهندسان مشاور تهیه شده و بسیار بلندپروازانه و بدون درنظر گرفتن واقعیات موجود تنظیم گردیده است و میان چشم‌اندازها و اهداف ارتباط منطقی وجود ندارد. پیشنهادات طرح از انعطاف‌پذیری متناسب با تحولات اجتماعی برخوردار نیست. اهداف اغلب در قالب پیشنهادات کالبدی مطرح شده و سایر واقعیت‌های شهری در آنها در نظر گرفته نشده است. تهیه‌کنندگان طرح در درک و بیان مفاهیم توسعه دچار تضاد بودند. در پیشنهادات طرح به پیامدهای بلندمدت آن توجه کافی نشده‌است. طرح جامع راهبردی بر پایﮥ اصول قطعی شکل گرفته که در تعارض با اصول راهبردی قرار دارد و نیز بسیار آرمان‌گرایانه است و تحقق برخی پیشنهادات در افق زمانی طرح بعید بنظر می‌رسد. تهیه‌کنندگان طرح فاقد نگرش سیستمی بوده و بسیاری از پیشنهادات را بصورت مجزا و بدون در نظر گرفتن ارتباط آنها با عناصر مختلف در سیستم پیچیدﮤ شهری، مطرح کرده‌اند.
موانع پس‌آیندی، موانعی هستند که در مرحلﮥ پس از برنامه‌ریزی، و در ارتباط مستقیم با اجرا، بر چگونگی تحقق طرح‌های توسعﮥ شهری، تﺄثیرگذارند. در این راستا مضامین اصلی فرآیند تصویب، فرآیند اجرا و فرآیند نظارت شناسایی گردید که هریک دارای زیرمقوله‌های متفاوتی هستند. گرایش برنامه‌ریزی راهبردی در جهت کاهش اختیارات دولت مرکزی و افزایش اختیارات نهادهای محلی در تصویب و نظارت بر طرح‌های توسعه و عمران شهری است. در این راستا تقسیم وظایف میان سطوح مختلف مدیریت و تصمیم‌گیری (ملی، منطقه‌ای و محلی) امری اجتناب ناپذیر است و نظام تهیه و تصویب برنامه‌ها در مقیاس محلی بر عهدﮤ مسئولین حکومت‌های محلی می‌باشد. در ایران این تقسیم وظایف بدرستی صورت نگرفته و تعارض میان سطوح دولت مرکزی و محلی، باعث بروز مشکلات گوناگون در روند تصویب طرح‌های توسعﮥ شهری می‌گردد. نتایج حاصل از تحقیق حاضر در خصوص موانع بازدارندﮤ پیاده‌سازی طرح جامع راهبردی شهر تهران، در ارتباط با فرآیند تصویب بیانگر موارد زیر می‌باشد:
نهادهای محلی از قدرت و اختیارات کافی در مرحلﮥ تصویب طرح‌ها برخوردار نیستند. به دلیل تنوع مراجع تصویب و عدم وجود ضوابط و معیارهای مشترک میان این مراجع، نوعی گسستگی در فرآیند تصویب طرح‌های توسعﮥ شهری، مشهود است. طولانی شدن فرآیند تصویب باعث از بین رفتن برخی الزامات طرح در این مقطع زمانی می‌گردد. طرح جامع و تفصیلی تهران در جلساتی غیر تخصصی، با جو سیاسی و بدون حضور و مشارکت بسیاری از ذینفعان تصویب شده است.
مرحلﮥ اجرا مهمترین و تﺄثیرگذارترین مرحله از مراحل برنامه‌ریزی راهبردی است، زیرا موفقیت در دستیابی به اهداف برنامه جز در سایﮥ اجرای صحیح، امکان‌پذیر نمی‌باشد. در روند اجرای طرح جامع راهبردی شهر تهران، مجموعﮥ عوامل بسیاری دخالت دارند. این عوامل عبارتند از: عوامل اقتصادی، سیاسی، فرهنگی- اجتماعی، قانونی و حقوقی، مدیریتی، سازمانی، انسانی، هماهنگی و فنی. در اجرای صحیح برنامه‌راهبردی، در ارتباط با هر یک از عوامل مذکور، الزاماتی وجود دارد که عبارتند از: طرح راهبردی نیازمند وجود یک ساختار قانونی محکم و جامع است که در آن ضوابط مشخص و شفاف بوده، میان قوانین سطوح مختلف از برنامه‌ریزی تا اجرا تضاد و تعارضی وجود نداشته و یک ساختار قانونی یکپارچه داشته باشد. در طرح‌ریزی به روش راهبردی نیازمند وجود یک سیستم اقتصادی هستیم که محل تﺄمین درآمدهای پایدر حکومت محلی در آن مشخص است و برآورد دقیق از هزینه‌های طرح و تخصیص بودجﮥ لازم به هریک از پیشنهادات بر اساس اولویت‌ها در آن صورت گرفته است. در برنامه‌ریزی راهبردی، تﺄمین نیازهای جمعی بر نیازهای فردی ارجحیت دارد، و دستگاه اجرایی در هیچ شرایطی نباید به دلیل منافع فرد یا گروهی خاص، بر خلاف سیاست‌های اجرایی طرح راهبردی عمل کند. برنامه‌ریزی راهبردی از انعطاف‌پذیری متناسب با تغییرات محیطی برخوردار است و به گونه‌ای تنظیم می‌گردد که در اثر تغییر و تحول در فاکتورهای محیطی، بتوان در آن به تناسب تغییرات، اصلاحات لازم را اعمال کرد. برنامه‌ریزی راهبردی منافع تمامی ذینفعان را در نظر گرفته و در تهیه و اجرا نیازمند مشارکت تمامی این گروه‌ها می‌باشد. برنامه‌ریزی و اجرای راهبردی نیازمند وجود و استقرار یک حکومت مقتدر محلی برای اعمال مدیریت شهری صحیح است که توانایی ایجاد هماهنگی لازم میان بخش‌های مختلف اجرای طرح جامع راهبردی باشد. برنامه‌ریزی راهبردی نوعی روند برنامه‌ریزی با مردم است و شهروندان در مراحل مختلف باید حق اظهار نظر و انتقاد از طرح را داشته باشند و در مقابل مسئولین نیز باید بصورتی شفاف عمل کرده و در تمامی مراحل پاسخگو باشند.
نتایج حاصل از تحقیق حاضر در خصوص موانع بازدارندﮤ پیاده‌سازی طرح جامع راهبردی شهر تهران در ارتباط با فرآیند اجرا بیانگر این می باشد که: تﺄمین هزینﮥ اجرای پیشنهادات طرح، عمدتاً از محل درآمدهای ناپایدار و فروش تراکم‌های ساختمانی صورت می‌گیرد و درآمدهای پایداری برای شهرداری وجود ندارد. در پیش‌بینی‌های طرح توجهی به نحوه تﺄمین بودجه‌های لازم بخشی و فرابخشی، برای تحقق سرانه‌های پیشنهادی نشده است. قوانین متفاوت شهرسازی داری نارسایی و کبودهای جدی هستند. در خصوص الزامات قانونی برای همکاری سازمان‌های بخشی با شهرداری در جهت تحقق طرح‌ها، پیش‌بینی‌های لازم انجام نشده است. برخورد مناسبی از سوی مراجع قانونی با تخلفات، صورت نمی‌گیرد. میان ضوابط اجرایی و برنامه‌ریزی، همسویی مناسبی وجود ندارد. در مواردی، وجود مناسبات سیاسی و فشار گروه‌های خاص منجر به نادیده‌گرفتن طرح و عمل بر خلاف سیاست‌های طرح می‌گردد. در مواردی، به علت وجود فساد در دستگاه‌های اجرایی، طرح راهبردی نادیده گرفته می‌شود. به دلیل تمایل به حفظ شرایط پیشین، شاهد مقاوت بسیاری از ذینفعان در تغییر رویکرد از برنامه‌ریزی جامع سنتی به رویکرد راهبردی کنونی هستیم. نهادهای محلی از قدرت کافی برخوردار نبوده و با محدودیت‌های فراوانی روبرو هستند. مدیریت یکپارچﮥ شهری وجود ندارد. میان دستگاه‌های درگیر در اجرای طرح، هماهنگی لازم وجود ندارد. سازمان‌ها بدلیل تمایل به انجام وظایف بخشی از انجام امور مرتبط با طرح راهبردی، سر باز می‌زنند. بخش‌های مختلف تعهدی به اجرای طرح ندارند. نهاد اجرایی میان بخشی که هماهنگ کنندﮤ بخش‌های مختلف اجرا باشد، وجود ندارد. تغییرات پی در پی مسئولین بر روند اجرای طرح تﺄثیر منفی می‌گذارد. مدیران و کارمندان درک صحیحی از برنامه‌ریزی و اجرای استراتژیک ندارند و به همین دلیل اراده آنها در اجرا ضعیف است. مسئولین جدید، فعالیت‌های قبلی را نفی کرده و در مواردی از طرح‌های موجود سرپیچی می‌کنند. میان مهارتها و رویکرد راهبردی تناسبی وجود ندارد. ارتباط برنامه‌ریزی پس از تهیﮥ طرح با مراحل دیگر از جمله اجرا، قطع می‌گردد. بسیاری از طرح‌های موضعی و موضوعی که تعیین تکلیف آنها به عهده شهرداری گذاشته شده، تدوین یا اجرا نشده‌اند. بخشنامه‌ها و تبصره‌های زیادی وجود دارند که مغایر با طرح بوده و شوراهای معماری بر اساس آنها تغییرات مغایر با طرح می‌گیرند. مجریان اغلب به اجرای پروژه‌های سخت افزاری مشغولند و از دیگر حوزه‌ها غافل هستند. کمیسیون ماده 5 در تصمیماتی، مغایر با طرح عمل می‌کند که مواردی از این تصمیمات مبنای کارشناسی صحیحی ندارند.
تهیﮥ طرح‌های توسعﮥ شهری، برای رسیدن به موفقیت، نیازمند نظارت صحیح و ارزیابی مداوم است. یکی از مراحل در برنامه‌ریزی راهبردی نیز کنترل و ارزیابی است.
ارزیابی باید در همﮥ مراحل فرآیند برنامه‌ریزی مد نظر باشد تا بتواند در شناخت ضعف‌ها و مشکلات احتمالی پیش روی تحقق برنامه‌ها ما را یاری رساند. در نتیجه می‌تواند شرایط نامطلوب فعلی را بهبود بخشیده و ارتقاء تحقق‌پذیری طرح را درپی داشته باشد. نتایج حاصل از تحقیق حاضر در خصوص موانع بازدارندﮤ پیاده‌سازی طرح جامع راهبردی شهر تهران در ارتباط با فرآیند اجرا بیانگر موارد زیر می‌باشد:
نظارت مناسبی بر روند اجرای طرح جامع راهبردی تهران تا کنون صورت نگرفته است. خیلی از موارد وجود دارد که گزارش ارزیابی‌ها در مرجع نظارت هیچ ترتیب اثری داده نمی‌شود. شاخص های کلیدی عملکرد نیز به نحوه مطلوب تدوین و رصد نیز نشده است.
در نهایت مدل موانع اجرای طرح جامع استراتژیک شهر تهران به صورت زیر ارائه می شود. کمی تامل در علل و ریشه های این مدل نشان از وحدت و اشتراکات بسیاری است که در مرحله اجرای سایر اسناد و طرح های کلان نیز مشاهده می شود. ما در تلاشیم تا با انجام تحقیقات مشابه در سایر نهاد های سیاست گذار و طراحی این مدل ها به جمع بندی و ارائه مدلی جامع در حوزه موانع اجرای استراتژی ها در سطح ملی اقدام کنیم.
